Verslag themabijeenkomst ‘Buisleidingen’ 2 oktober 2012

Buisleidingen in kaart: verbeter informatiepositie brandweer

De Nederlandse ondergrond zit vol infrastructuur en daarmee ook vol verborgen risico’s. Zoals duizenden kilometers buisleidingen voor het vervoer van gas en andere gevaarlijke stoffen. Een efficiënte en ook relatief veilige transportmodaliteit, totdat zo’n leiding van groot volume faalt. Heeft de brandweer dan wel voldoende kennis over de risico’s en over de mogelijkheden voor gevolgbeheersing? Het kan beter, zo bleek tijdens de themabijeenkomst ‘Buisleidingen in kaart’ die het Platform Transportveiligheid op 2 oktober in Rotterdam organiseerde. De sleutel voor risicobeheersing en slagvaardige en veilige hulpverlening bij buisleidingincidenten is het verbeteren van de informatiedeling tussen alle relevante partijen op het grensvlak van buisleidingbeheer en veiligheid.

Beheer buitenruimte = beheer ondergrond

Onder leiding van dagvoorzitter Klaas Winters, directeur van Aircraft Fuel Supply B.V. op de luchthaven Schiphol, spraken vertegenwoordigers van de buisleidingenbranche en het veiligheidsdomein met elkaar over veiligheid, risico- en incidentbeheersing rond buisleidingen. Geen betere omgeving voor deze themadag dan Rotterdam, waar de hoeveelheid transportleidingen in de ondergrond groter is dan waar ook in Nederland.

Wil Kovács weet alles over die volle Rotterdamse bodem. Hij is hoofd van het Leidingenbureau en Beheer Ondergrond van gemeente Rotterdam en nam de deelnemers aan de bijeenkomst mee naar wat zich allemaal ondergronds afspeelt in de Maasstad en de aanpalende haven- en industriegebieden. In totaal ligt er circa 40.000 kilometer aan kabels en leidingen onder het gemeentelijk grondgebied. De kernboodschap van Kovács is dat het beheersen van risico’s en het voorkomen van incidenten met buisleidingen primair neerkomt op grondige registratie, een sluitend toezicht- en controleregime en centrale regie op alles wat er in de ondergrond gebeurt.

Wie vindt dat externe veiligheid een serieus issue is, moet weten wat zich allemaal in de ondergrond bevindt. De gemeente is verantwoordelijk voor de beheersing van de buitenruimte en daaronder valt ook de ruimte in de ondergrond. Om die beheerstaak goed in te vullen moeten gemeenten investeren in voldoende kwaliteit en deskundigheid. Het Leidingenbureau van gemeente Rotterdam is speciaal in het leven geroepen om de beheersing van het ruimtegebruik in de ondergrond handen en voeten te geven. Er komt geen kabel of leiding in de grond zonder een beschikking, het bureau houdt toezicht op werkzaamheden, meet de ligging van de leidingen nauwkeurig na en zorgt voor heldere registratie op kaartmateriaal.

Beperkte beschikbaarheid van ruimte is volgens Kovács in grootstedelijke en industriële gebieden een knelpunt. De ruimte wordt in toenemende mate multifunctioneel gebruikt en dat leidt ook onder de grond onvermijdelijk tot grotere krapte. Leidingen liggen soms dicht op elkaar en dan is het bij incidenten een uitdaging om precies te weten te komen welke leiding is getroffen en wie de eigenaar is. Maar voorkómen is beter dan later te moeten puinruimen, dus wordt er veel gedaan aan risicobeheersing rond buisleidingtransport.

Ruimtelijke reservering om te voorkomen dat kwetsbare objecten en woonbebouwing te dicht op een vitale buisleiding komen te staan is een instrument om buisleidingtransport goed in te passen in de volle openbare ruimte. Voor de hoofdtransportstructuur is dat geregeld in de Structuurvisie buisleidingen, maar er zijn volgens Kovács ook heel veel kleinere buisleidingen die lokale veiligheidsrisico’s opleveren. De roep om veiligheid is groot, de roep om efficiënt transport ook. Hoe om te gaan met knelpunten? Nog meer ruimte bovengronds inleveren als veiligheidsmaatregel omdat de private sector geen absolute veiligheid kan garanderen is volgens Kovács in ieder geval niet de oplossing. Heldere spelregels, strakke regie en goede informatiedeling vormen de sleutels tot risicobeheersing en effectief optreden bij incidenten.

Een buisleidingincident, en dan?

Is de Nederlandse veiligheids- en hulpverleningssector, in het bijzonder de brandweer, eigenlijk wel goed voorbereid op complexere buisleidingincidenten? Het kan beslist beter, stelt Jaap Water, coördinator externe veiligheid van Veiligheidsregio Noord-Holland Noord. Hij leidde zijn bijdrage aan de themamiddag in met een korte terugblik op de verwoestende explosie en brand in een hogedruk aardgastransportleiding in het Belgische Gellingen in 2004. Bij die ramp kwamen 24 mensen om. Onder hen waren ook enkele hulpverleners die al ter plaatse waren na een melding van een groot gaslek. De hulpverleners bleken zich niet bewust van de aanwezigheid van de vitale hogedruk transportleiding en het gevaar dat de lekkage voor de omgeving opleverde werd onderschat.

De lessen van Gellingen zijn weliswaar internationaal gedeeld, maar toch is Water van mening dat de Nederlandse brandweer nog veel te leren heeft inzake buisleidingincidenten. Hij presenteerde een voorbeeld in de eigen regio in november 2011, dat duidelijk maakte dat een buisleidingincident niet altijd als zodanig wordt herkend en dat informatie over aanwezige buisleidingen nog onvoldoende beschikbaar is voor mensen in de eerste bevelvoeringslijn. Daardoor nemen hulpverleners soms onbewust risico’s. Zoals bij een incident in het duingebied bij Bergen, dat werd gemeld als een duinbrand. Vrijkomende witte damppluimen uit het helmgras, zonder warmte en zonder zichtbare branduitbreiding, hadden alarmbellen moeten doen rinkelen, maar dat gebeurde niet. Toen uiteindelijk werd ontdekt dat gas met grote kracht uit de ondergrond ontsnapte, bleken inzetvoertuigen en het commandoteam met vergaderunit wel erg ongunstig te staan.

In een deelworkshop discussieerde Jaap Water met deelnemers over de vraag hoe de brandweer bij buisleidingincidenten beter beslagen ten ijs kan komen. Betere kennisdeling en informatie-uitwisseling zijn de sleutels. De veiligheidsregio’s en buisleidingbeheerders moeten elkaar actief opzoeken en afspraken maken, zodat de brandweer weet wat er in haar verzorgingsgebied aan risicovolle leidingen ligt en wie de eigenaren zijn. Maar ook wat het handelingsperspectief is bij een daadwerkelijk incident. En dat is, zo bleek uit de stelling van Water, beperkt. Bij een brand of lekkage in een hogedruk gastransportleiding kan de brandweer ter plaatse operationeel eigenlijk weinig uitrichten. De inzet zou zich daarom moeten beperken tot ontruimen, ruim afzetten en het veiligstellen van de omgeving.

Veilige transportmodaliteit

Tijdens de themabijeenkomst werd door verschillende sprekers ingezoomd op het grote belang van gedegen kennis over de ligging van buisleidingen en het delen van die kennis tussen alle partijen die belangen hebben in de ondergrond en de zorg voor de veiligheid. Wil Kovács belichtte het thema al vanuit de invalshoek van het beheer van de openbare ruimte en Frans Driessen, directeur van de Vereniging van Leidingeigenaren in Nederland (VELIN) koos de invalshoek van de buisleidingenbranche. VELIN vertegenwoordigt als koepel 26 leden die samen zo’n 20.000 kilometer aan landelijke hoofdtransportleidingen beheert. Jaarlijks wordt er zo’n 130 miljoen ton aan aardolie en chemische producten en 111 miljard kubieke meter aardgas door vervoerd.

Buisleidingen zijn volgens Driessen een maatschappelijk volledig geaccepteerde en veilige transportmodaliteit, met het grote voordeel dat het boven de grond weinig ruimte kost. Als koepel maakt VELIN zich sterk voor de belangen van buisleidingeigenaren, onder andere door voor de overheid als gesprekspartner te dienen voor onder andere het vaststellen van algemene maatregelen van bestuur, regelingen en normen. De grondroerdersregeling is een belangrijke regeling voor de branche; een regeling die vastlegt hoe aannemers en andere partijen die grondwerken uitvoeren moeten omgaan met de ondergrondse infrastructuur. Toch gaat het niet altijd goed, blijkt uit het betoog van de VELIN-directeur, want verreweg de meeste defecten aan buisleidingen worden veroorzaakt door grondroerders.

Windmolens en buisleidingen

Maar risico’s voor buisleidingen kunnen ook uit geheel andere hoek komen, waarschuwde Paul Kassenberg, coördinator externe veiligheid bij Gasunie. Hij legde het verband tussen de sterk toenemende bouw van windmolens op Nederlandse bodem en de faalkans van ondergrondse buisleidingen. Ook Kassenberg onderstreepte dat buisleidingen een efficiënte en veilige vorm van transport zijn, maar dat het nadeel is dat ondergrondse buisleidingen voor partijen op het gebied van ruimtelijke ordening slecht zichtbaar zijn. En de bewustwording dat bovengrondse ruimtelijke ontwikkelingen van invloed kunnen zijn op het veiligheidsniveau van een ondergrondse buisleiding blijkt niet overal vanzelfsprekend.

Wat is dan de link tussen windmolens en buisleidingveiligheid? Schade door vallende delen van een beschadigde windturbine, die door hun massa en valsnelheid behoorlijk diep in de ondergrond kunnen doordringen, lichtte Kassenberg toe. Het afvallen van een rotorblad, de complete gondel of breuk van de windmolenmast direct naast een ondergronds leidingtracé kan dan in een worst case-scenario ontaarden in een ramp. Vergezocht? Volgens Kassenberg niet. Hij becijferde dat het oprichten van een windturbine pal naast een buisleidingtracé kan leiden tot een 10.000 keer grotere faalkans van de leiding. Alle inspanningen van de buisleidingbeheerder om de EV-risicocontour van 10-6 met proactieve en preventieve maatregelen óp de buisleiding te houden, zouden hierdoor teniet worden gedaan.

De oplossing is volgens Kassenberg simpel: windturbine-exploitanten zouden bij de bouw van nieuwe parken nadrukkelijker rekening moeten houden met de aanwezigheid van buisleidingtracés en zoveel afstand tussen turbines en leidingtracés moeten aanhouden dat een onverhoopt incident met een turbine nooit kan leiden tot beschadiging van een buisleiding. Hij vatte zijn betoog samen met een gedurfde stelling: “Windmolens zijn een bedreiging voor de Nederlandse economie en veiligheid als de locatie niet goed wordt gekozen. Een kwestie van een heldere afweging van belangen en risico’s, want de bijdrage van windturbines aan de Nederlandse economie is gering, terwijl het belang van buisleidingtransport juist zeer groot is.”

Wet- en regelgeving

Christiaan Soer van Royal HaskoningDHV ging in op de wet- en regelgeving aan de hand van de stelling: De wetgeving ten aanzien van externe veiligheid rond buisleidingen en andere risicobronnen voldoet en aanvulling is niet nodig. De bestaande regels en rekenmethodieken voor het bepalen van het groepsrisico en het persoonsgebonden risico zijn in zijn ogen afdoende en maken duidelijk wat exploitanten, initiatiefnemers en overheden moeten doen om binnen de risiconormen te blijven. Wel is het een aandachtspunt om het berekende plaatsgebonden risico, groepsrisico en de resultaten uit de verantwoordingsplicht goed te vertalen in een begrijpelijke boodschap voor politiek, bestuur en burger.

Geslaagde bijeenkomst

Na terugkoppeling van de deelworkshops en de plenaire afsluiting door Klaas Winters, bleek dat de themamiddag ‘Buisleidingen in kaart’ bijzonder geslaagd was. De mix van vakspecialisten uit het buisleidingendomein en de veiligheidssector stond garant voor inspirerende discussies. Een nuttige dag waarop veel informatie en kennis werd gedeeld en nieuwe contacten werden gelegd of bestaande relaties werden bestendigd. Zo leverde de themamiddag een kleine maar belangrijke bijdrage aan het verbinden van de werelden van buisleidingbeheer en veiligheidsbeleid.